Les affaires se suivent, mais l’UE s’en sort toujours – POLITICO

Dans les salles de conférence des hôtels chics et les cafés du quartier européen de Bruxelles, l’indignation était palpable : pourquoi le pauvre Henrik avait-il été montré du doigt ?

Henrik Hololei, un Estonien sympathique qui avait atteint les sommets de la fonction publique européenne en tant que directeur général, s’est fait prendre en train d’accepter des cadeaux de la part du gouvernement du Qatar, alors que son administration négociait un juteux accord sur l’aviation ― avec, quelle coïncidence, le Qatar.

Tout va bien, a considéré la Commission européenne lorsque l’affaire a été révélée en 2023 : tous ses vols gratuits avaient été approuvés par un haut responsable du service. Le problème, c’est que cette personne était… Henrik Hololei.

Cela a fait un peu de bruit à Bruxelles à l’époque, mais il y a fort à parier que peu de gens en ont entendu parler en Europe plus largement.

Et cela ― tout comme la réaction discrète de la Commission, la conclusion incroyable qu’aucune règle de l’UE n’a été enfreinte, le fait qu’après avoir démissionné Henrik Hololei a simplement fait un pas de côté pour un poste tranquille de conseiller senior, et le “circulez il n’y a rien à voir” plus général de l’intelligentsia à Bruxelles ― est l’illustration parfaite du sentiment d’impunité qui a insidieusement contaminé le système.

Les vétérans des arcanes bruxellois sont habitués aux scandales et aux “gates” qui éclatent périodiquement. Le mois écoulé en est un parfait exemple, entre la décision de justice sur la question de savoir si les SMS devaient être considérés comme des documents officiels, et les rapports faisant état de promotions frauduleuses d’un “cercle d’amis” au sein d’une agence de l’UE.

L’Union a un problème, et il ne semble pas que quiconque veuille y remédier.

D’un point de vue politique, elle est “plus proche du fonctionnement du Vatican et de l’ONU”, compare Denis MacShane, ancien ministre britannique de l’Europe, qui a vu de près comment l’UE fonctionne. Et tous deux “ont été secoués par de l’impunité et des accusations de corruption au cours des dernières années”.

Fraude pure et simple

Dresser la liste des problèmes de corruption de l’Union (qu’ils soient petits ou grands, et au sens le plus large du terme) revient à décrire un festival de mauvaises pratiques : les portes tournantes entre le secteur privé et l’UE, le népotisme dans les institutions européennes les plus puissantes, le harcèlement sur le lieu de travail, la fraude pure et simple.

L’UE dispose pourtant de nombreux organes de contrôle censés régler ce genre de problèmes : le médiateur, le procureur général, les commissions parlementaires et même tout un système judiciaire. Mais lorsqu’ils dénoncent des comportements répréhensibles, voire illégaux (ce qu’ils font), il semble souvent que cela ne fasse pas la moindre différence.

Tout cela est déjà relativement grave, mais en plus alimente l’ambiance de fin de règne qui nourrit les discours des politiques nationalistes : de Budapest à Paris, les échecs de Bruxelles et l’absence de sanctions à la hauteur permettent au discours antieuropéen de prospérer plus facilement.

“L’insouciance éthique et l’irresponsabilité politique des institutions européennes ont engendré une culture de l’impunité qui non seulement nuit à la confiance des citoyens de l’UE dans les institutions démocratiques, mais aussi tend le bâton aux responsables politiques anti-UE à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union”, analyse Alberto Alemanno, professeur de droit européen à HEC Paris et fondateur de l’ONG Good Lobby.

Alors que les gouvernements nationaux sont faits et défaits par les urnes ― ce qui signifie que la corruption et le fait de ne pas rendre de comptes se retournent souvent contre eux ―, le monde de l’UE est plus obscur et plus opaque.

Au cours de la semaine écoulée, l’Union a été ébranlée (ou plutôt, apparemment, pas du tout ébranlée) par deux scandales, dont chacun aurait pu facilement renverser un gouvernement s’il s’était produit dans un cadre politique national.

La première concerne la femme au sommet de la hiérarchie, celle chargée de faire respecter les traités de l’UE : Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne. Le Tribunal de l’UE a jugé que la Commission avait eu tort de ne pas rendre publics des SMS échangés entre von der Leyen et le patron du géant pharmaceutique Pfizer, Albert Bourla, au plus fort de la pandémie de Covid et juste avant que l’entreprise ne décroche le plus gros marché public de l’UE de tous les temps.

Les détails du contrat sur les vaccins restent secrets, malgré les protestations des députés européens qui ont (avec succès) poursuivi la Commission en justice dans une autre affaire de transparence — que l’exécutif conteste.

Mais verrons-nous un jour ces SMS ? Il est presque certain que non.

“Je ne dis pas que le poisson pourrit par la tête dans ce cas, mais c’est une culture omniprésente dans la mesure où il y a une tentative d’occultation de la transparence”, pointe Herwig Hofmann, professeur de droit public européen à l’université du Luxembourg, à propos des institutions de l’UE.

La décision concernant les SMS, une affaire surnommée “Pfizergate” dans les milieux européens, est intervenue au moment où l’Olaf, le gendarme antifraude de l’Europe, a découvert que l’Agence de l’UE pour l’asile avait restructuré des services entiers afin que des cadres puissent mettre des amis à des postes de manager. Des conséquences ? Bien sûr que non ! Affaire classée, aucune mesure disciplinaire n’a été prise.

L’UE fonctionne dans les “limites” de la responsabilité administrative, politique et judiciaire, décrypte Herwig Hofmann. “Il existe, bien sûr, des difficultés spécifiques lorsqu’il s’agit de l’UE en raison de la grande complexité et de la quantité d’organismes, d’agences et d’acteurs différents que nous avons aujourd’hui.”

“Coup d’Etat” de la Commission

Bien que Herwig Hofmann ne croie pas que cette culture soit définie par le sommet de la hiérarchie, mais on ne vous en voudra pas d’être arrivé à cette conclusion.

L’un des plus grands scandales auxquels la Commission a été confrontée récemment concerne la nomination accélérée en 2018 au poste de secrétaire général de Martin Selmayr, alors chef de cabinet du président de la Commission de l’époque, Jean-Claude Juncker, et surnommé de “monstre du Berlaymont” (le nom du siège de la Commission) en raison de son approche intimidante et verticale.

Martin Selmayr était l’un des plus proches collaborateurs de Jean-Claude Juncker et l’architecte de sa campagne pour devenir président. Sa nomination à ce poste élevé a été ajoutée à l’ordre du jour d’une réunion des commissaires à la dernière minute pour éviter qu’ils n’organisent une révolte.

A l’époque, les critiques — nombreuses — ont qualifié cette décision de “coup d’Etat”.

Emily O’Reilly, alors médiatrice européenne, a relevé quatre cas de mauvaise administration, dont un tour de passe-passe stupéfiant au cours duquel la Commission a organisé une procédure de sélection d’un nouveau secrétaire général adjoint dans le seul but de rendre Martin Selmayr éligible au poste de chef.

Au Parlement européen, le seul organe directement élu de l’UE (donc théoriquement celui qui devrait le plus avoir des comptes à rendre), la présidente Roberta Metsola a souvent parlé de sa fierté d’être seulement la troisième femme à en être la patronne. Elle s’est engagée à “faciliter les choses” pour les femmes qui viendront après elle.

Mais jusqu’à présent, elle ne semble avoir facilité la tâche qu’à son beau-frère, qu’elle a nommé chef de cabinet l’année dernière. L’annonce a été reportée de quelques mois parce que le scandale du “Qatargate” — à ne pas confondre avec le “Huaweigate” ou le “Pfizergate” — a frappé le Parlement à peu près au même moment. “Je ne suis pas sûr qu’il soit utile d’ajouter le sobriquet ‘gate’ à toute histoire de mauvais comportement au PE ou à la Commission”, juge Denis MacShane.

Pour être honnête, Roberta Metsola a obtenu un certain soutien pour avoir sévi contre le harcèlement, mais certains estiment que les sanctions imposées aux députés européens en cas de mauvais comportement — réduction de leurs indemnités journalières, plutôt que de leurs salaires — sont un peu tièdes.

“Cela n’a pas d’effet dissuasif car, comme l’a montré le dernier mandat, lorsque la présidente Metsola a sanctionné une eurodéputée pour avoir harcelé moralement son assistant, elle a recommencé quelques années plus tard”, rappelle Nick Aiossa, directeur de l’ONG Transparency International EU.

“Et c’est un cas rare où des sanctions réelles ont été prises”, souligne-t-il.

Sauf que, même à l’époque, ce n’était pas le cas : la Cour de justice de l’UE a en effet annulé la décision cette année en raison de la manière dont l’affaire a été montée. L’eurodéputée en question, Monica Semedo, a toujours nié fermement tout acte répréhensible.

Boucs émissaires

Si tout cela donne l’impression qu’un grand nombre de personnes s’en sortent malgré un grand nombre d’actes répréhensibles, c’est peut-être qu’il y a un peu de vrai.

C’est peut-être une conséquence de la structure de l’UE. Tout d’abord, il y a la complexité même de la structure (qu’est-ce que la comitologie ?). “L’UE ne rend particulièrement pas de comptes”, déplore une source au Parlement européen interrogée dans le cadre de cet article. C’est en partie ce système labyrinthique qui la rend “très opaque”.

Ensuite, il y a le fait que le pouvoir réside toujours dans les gouvernements nationaux. Pour eux, il est pratique d’avoir des boucs émissaires à Bruxelles. Et intervenir demande trop d’efforts. Il y a donc une forte tendance à maintenir le statu quo.

“Les représentants politiques nationaux ― et non ceux de l’UE ― sont ceux qui déterminent essentiellement si, dans quelle mesure et à quel moment, les questions européennes pénètrent dans le débat politique national sans être soumises au même degré de contrôle démocratique”, expose Alberto Alemanno.

Mais si ce schéma peut être “rassurant” pour les gouvernements nationaux, il s’accompagne de “coûts élevés, notamment celui de rendre l’UE plus vulnérable qu’elle ne pourrait l’être”.

Et il y a une autre difficulté, dont la politique nationale ne souffre pas lorsqu’il s’agit d’enquêter sur des irrégularités : certains confondent la critique des institutions, ou du comportement des individus, avec une attaque contre le concept même de l’UE.

L’ancienne médiatrice Emily O’Reilly, qui a critiqué ce qu’elle a décrit comme une culture de “puissants consiglieri” ― un terme désignant des confidents de confiance qui s’appliquait à l’origine aux conseillers des chefs de la mafia ― au sommet de la Commission, s’est également sentie obligée d’expliquer qu’elle ne s’attaquait pas au concept même de l’UE lorsqu’elle s’en prenait à ses représentants pour leur mauvaise conduite.

“Je sais que j’ai l’air très critique, mais j’aborde la question avec une immense gratitude envers l’UE”, a-t-elle assuré.

“Je n’aurais pas eu la carrière que j’ai eue en tant qu’Irlandaise si nous n’avions pas adhéré à l’UE et si l’UE n’avait pas traîné, contraint et forcé, mon gouvernement dans le XXe siècle sur les femmes et le droit du travail. J’y vois donc une force morale potentiellement extraordinaire.”

“C’est pourquoi, lorsque je la vois agir d’une certaine manière […] cela me préoccupe. Et c’est cela mon intention, non pas une volonté d’être critique pour le plaisir de l’être”, a-t-elle déclaré à POLITICO l’année dernière.

Cela a conduit à une certaine paranoïa : après l’article de POLITICO sur les voyages d’Henrik Hololei, un lecteur travaillant dans la bulle bruxelloise a déclaré sérieusement que certains au sein de la Commission pensaient que la Russie était derrière cette histoire. Pour dissiper tout doute, ce n’était pas le cas. (Cette fois non plus, d’ailleurs.)

Quelque chose d’impuissant

Les organes de contrôle de l’UE font pression sur Ursula von der Leyen, qui s’est engagée à ce que la transparence soit au cœur de son mandat lorsqu’elle a pris la tête de l’exécutif européen en 2019.

Mais elle a été critiquée à plusieurs reprises pour être revenue sur ses engagements, comme la promesse de créer un nouvel organe de déontologie doté de pouvoirs pour faire appliquer les règles. Emily O’Reilly ne s’est pas montrée très optimiste, déclarant qu’elle s’attendait à “quelque chose d’impuissant, quelque chose qui possiblement resterait passif, à attendre que des plaintes soient déposées”.

Et lors de la première réunion de la Commission sous son second mandat, qui a débuté le 1er décembre, Ursula von der Leyen a approuvé une règle qui rendra plus facile de bloquer l’accès à des documents ― une autre décision contestée par l’ONG ClientEarth.

Alors que les juges de l’UE ont le pouvoir d’annuler ou d’imposer des amendes considérables à des entreprises, à des pays, voire à l’UE elle-même, pour avoir enfreint les traités de l’Union, ils se montrent beaucoup plus cléments lorsqu’il s’agit d’individus.

Par exemple, concernant les SMS du Pfizergate, malgré le jugement du Tribunal de l’UE contre la Commission qui indique que les messages devraient être traités comme n’importe quel autre document, “je ne m’attends pas à ce que cela ait un effet sur elle ou sur sa manière d’aborder les choses”, anticipe un diplomate d’un pays de l’UE à propos d’Ursula von der Leyen.

Même en ce qui concerne la transparence, l’effet du jugement pourrait simplement être que ceux qui demandent des documents reçoivent des explications “un peu plus élaborées” sur les raisons pour lesquelles l’accès leur a été refusé, poursuit le diplomate.

“Se débarrasser des pourris”

Depuis des décennies, les gouvernements nationaux et le noyau bruxellois s’affrontent pour savoir où réside le pouvoir et dans quelle mesure l’UE, plutôt que les gouvernements nationaux, devrait rendre des comptes démocratiquement. Bien qu’il y ait des arguments en faveur de l’un et de l’autre, l’absence de responsabilité au niveau européen ne contribue pas à faire sentir aux représentants qu’ils doivent rendre des comptes à un électorat.

“Même le principe de base de la démocratie représentative, selon lequel, le jour des élections, les électeurs peuvent ‘se débarrasser des pourris’, c’est-à-dire remplacer le gouvernement, ne fonctionne pas dans l’UE”, pointe Alberto Alemanno, professeur de droit européen.

“Les citoyens sont privés non seulement d’influence au niveau de l’UE, mais aussi de toute connaissance et compréhension de la politique de l’UE qui permettrait un examen populaire et un contrôle démocratique efficace.”

Certains pensent que ce manque de compréhension est dû à la faible couverture médiatique de la politique européenne.

“Il s’agit généralement d’articles d’opinion plutôt que de travail de terrain”, balaie Denis MacShane, l’ancien ministre de l’Europe, qui a purgé une peine de prison au Royaume-Uni pour avoir présenté de fausses notes de frais. “Le style de la plupart des articles sur Bruxelles que je vois dans les journaux britanniques ou européens est typique du correspondant étranger loup solitaire.”

Malgré cela, il affirme que Bruxelles n’est pas un cas unique. “Au fil des ans, j’ai vu beaucoup plus d’impunité dans les gouvernements nationaux, et même dans les gouvernements locaux, qu’il n’y en avait à Bruxelles.”

Cependant, les députés européens ne font pas le “travail nécessaire” de demander des comptes à la Commission, juge-t-il. “Tous les eurocrates, depuis les commissaires jusqu’au bas de l’échelle, sont nommés sur une base partisane, de sorte que les groupes politiques défendent les leurs.”

Nicholas Aiossa, de Transparency International, souligne par ailleurs que le Parlement est plus problématique que la Commission.

“Cette culture qui a pu s’envenimer au fil des ans […] a permis une série de scandales, le Qatargate, le Russiagate, Huawei, sans qu’aucune réforme significative ne soit mise en place pour faire face au prochain scandale”, déplore-t-il.

Il ajoute que certaines “règles de base” devraient être réformées, notamment l’interdiction pour les députés européens d’avoir des activités parallèles avec des organisations qui font du lobbying auprès de l’UE.

“C’est une demande simple, mais très controversée parmi les députés européens, qui ont des emplois parallèles très lucratifs avec de nombreux secteurs et entreprises qui tentent d’influencer l’élaboration des politiques de l’UE”, pointe Nicholas Aiossa.

Si une deuxième chambre plus petite était créée au sein du Parlement, composée de parlementaires nationaux — à l’image du Ständerat en Suisse —, elle pourrait être “mieux placée pour exercer un contrôle complet”, suggère Denis MacShane.

Mais avant que les choses ne s’améliorent, elles risquent d’empirer.

Selon les personnes interrogées, une baisse drastique du financement des ONG par la Commission est soit une attaque de la droite contre le programme de l’UE en matière de climat et de santé, soit une tentative légitime de rendre leur financement plus transparent.

Il ne fait aucun doute que les ONG bruxelloises sont l’un des rares groupes qui tentent de demander des comptes aux institutions européennes, ce qu’elles pourraient avoir plus de mal à faire maintenant que la Commission bloque l’argent destiné aux activités de lobbying auprès de l’UE.

“La persécution actuelle des ONG ne fera qu’aggraver la situation”, selon la source au Parlement précitée. “Et ceux qui sont derrière tout cela le savent très bien.”

Pendant ce temps, vous vous demandez peut-être ce qu’il est advenu du haut fonctionnaire estonien Henrik Hololei ?

Selon Libération, l’Olaf a découvert qu’il avait échangé des informations confidentielles sur un important accord sur l’aviation avec le Qatar en échange de cadeaux pour lui-même et son entourage, notamment des séjours dans un hôtel cinq étoiles à Doha.

Le mois dernier, la Commission a finalement lancé une enquête sur son comportement après que le parquet européen a ouvert une enquête criminelle l’année dernière. Henrik Hololei n’a pas répondu aux demandes de commentaires sur l’ouverture de l’enquête.

Cela a-t-il eu un impact sur l’accord sur l’aviation qu’il a contribué à négocier ? Bien sûr que non.

Cet article a d’abord été publié par POLITICO en anglais et a été édité en français par Jean-Christophe Catalon.